论文提要：
执行难问题造成司法权威丧失、司法公信力下降已经成为全社会必须正视和解决的问题。正因为如此，“保证公正司法，提高司法公信力”成为十八届四中全会提出的重要议题，进而提出“完善司法体制，推定实行审判权和执行权分离的体制改革试点”。本文从我国执行难的原因，审执分离的历史，执行机构设置的现状及审执分离模式的改革进程四方面做简单介绍，进而论证审执分离的必要性。
正文全文共计6423字。
主要创新观点
本文从现阶段执行难问题入手，分析为何审执分离的必要性。十八届四中全会以来，审执分离体制改革要求使得执行机构的设置问题再度成为理论界和实务届关注的焦点。本文从我国历史和国情出发研究我国民事执行机构设置的规律，反思现行执行机构存在的问题。同时也对四中全会对执行机构改革试点的要求进行分析解读。结合唐山中级人民法院在过去的几年中改革的成绩以及遇到的困难、有待解决的问题，阐明改革一直在路上，唐山法院人、全国法院人一直在为解决执行难，树立司法权威，提高司法公信力在努力。
以下正文：
引言
强制执行是法律的终局及果实，但是实际上这个果实确是苦涩的，这使得法律本身也失去了他应有的伟岸形象。曾有多个胜诉的当事人拿着判决书问质问笔者通过诉讼依然不能维护自己的权益，诉讼有什么用！执行难问题造成司法权威丧失、司法公信力下降已经成为全社会必须正视和解决的问题。正因为如此，“保证公正司法，提高司法公信力”成为十八届四中全会提出的重要议题，进而提出“完善司法体制，推定实行审判权和执行权分离的体制改革试点”。本文从我国执行难的原因，审执分离的历史，执行机构设置的现状及审执分离模式的改革进程四方面做简单介绍，进而论证审执分离的必要性。
一、执行难的原因
审执分离的问题这么多年不停的改革，不停的修法，究其主要原因就是执行难。我国的执行难，究其根本原因有五个方面：
1、被执行人个体的公然对抗。在民事强制执行领域中，经常弥漫着道德沦丧、诚信缺失、黑势力横行、管理混乱、法律虚无、枉法随行、违法不究等雾霾，被执行人放肆的转移财产、对抗执行等事件时有发生，甚至并动辄暴力抗拒，打伤执行法官及执行员。原最高人民法院院长肖扬曾在一份通报一起某县法院7名执行人员依法执行遭被执行人聚众殴打的《每日信息》上批示：“人民法官保护人民，但是谁来保护依法办案、依法执行公务的人民法官？三思、慎思。”虽然经过各级人民法院的努力，这种情况已经有好转，但是暴力抗执的事件仍然时有发生。再如对于村委会、政府等被执行主体的以势抗法、以权抗法，也会让执行案件陷入困境。
2、立法严重滞后。中共中央（1999）11号文件明确指出：“价款执行立法。最高人民法院要抓紧起草强制执行法，尽早提请全国人大常委会审议。”据此，最高人民法院立即成立了民事强制执行法草案起草领导小组，开始了紧张的立法、考察、调研、起草工作，至2003年7月完成了该法草案第四稿，作为审议稿提交给全国人大法工委，但至今未审议，已经沉睡了14年。立法机关以修改民事诉讼法执行程序篇代替单独订立民事强制执行法。但是我国1991年出台实施的《民事诉讼法》的执行程序编仅仅列有30条，在此后的20余年里，虽然经过了2007年和2012年两次大的修订，但是也仅仅正价和修改了5条。在执行程序中应当予以立法规范的诸多细节中，约80%部分无法可依。立法的滞后势必导致执行乱，进而加剧执行难。就以遵化市人民法院2016年12月执行承德市神州绿色养殖有限公司一案为例，为了确保强制执行过程公正合理、规避风险，工作人员在无法可依的情况下查阅了大量行政法规，邀请公证人员、牲畜检疫人员、物价局工作人员等相关专业人士共同参与执行。如果执行有法可依，会减少执法人员的工作量，不会为规避风险而如此劳师动众，更不会在风尘仆仆、衣不解带、风餐露宿后被被执行人在网络上肆意污蔑。
3、资产管理的不透明和政策限制。我国对机关、法人、组织和个人所有的财产，几乎没有透明化的管理，致使执行法官查找被执行人财产之难，难如大海捞针。被执行人转移财产的方式五花八门，现实中很难追查。比如将现金从银行取出，再查去向难之有难。
而且我国基于义务本位统治的传统习惯，关注的是不得执行的财产。依法而论，凡是被执行人账户中的资金或其他归其所有的财产，执行法院都应该有权依法执行。但是各行政规章等会对此加以限制，比如商业银行在中国人民银行的存款准备金、证券交易保证金、社会保险基金、公益设施设备等，都因行政管理规定不得强制执行。有的虽然允许查封、冻结，但是却不得执行转移、划拨。这其中有的是有其合理和必要性，但是已查明被执行人是以此为避风港而借以转移可执行财产、资金的，也仍然不得执行。
4、执行依据错误。执行的依据主要是人民法院的支付令、调解书、民事判决书、刑事附带民事判决书和行政判决书及仲裁机构的裁决书、公证部门赋予强制执行效力的公证书等，这些文书存在实体错误的占有一定比例。这些错误的生效法律文件进入执行程序后，被执行人或者案外人总会提出执行异议。其中异议不被支持而继续执行的，便往往激化矛盾，引发事端。对错误的执行依据，如果支持的被执行人或者案外人的异议，则可能导致该执行依据或被裁判变更或者被裁判撤销或被裁定不予执行。而在此期间，执行法院自应依法终止执行。
5、执行裁判任务艰巨。在日常经济活动中，物权和债权的相互转化所生的纠纷进入诉讼或者仲裁程序时当事人双方的权利义务关系已处于相对静止状态，而在执行程序中，往往因执行标的物的品类多样性和权属争议复杂性，导致当事人双方的权利义务关系处于频繁应对外部绝对变动状态的挑战，需要执行法院随时做出确认性的裁判，不可能适用实体法，因而难以快速终结。这是不以人的意志为转移的、由市场经济发展规律决定的客观事实。执行程序中的审判更加艰巨，比如执行评估和拍卖一栋楼房，可能需要执行法院裁判确定生效法律文书的效力；确认该楼的权属关系，确认该楼房中的被执行人欠工人工资等优先权，小业主的购房款优先权；确认评估价格、拍卖保留价格、拍定人、流拍后的变卖买受人等等。这些确认都需要做出司法裁定或者判决，都必然要使用实体法。因而执行比审判更需要高素质的法官。
综上所述，我国执行难的五个因素除了立法滞后这一因素可能速变外，其他四个因素不可能速变，绝不会因为因为更换了施权主体而迅速消失，执行难就因此而变成执行易。人民法院为了解决执行难问题所采取的一系列攻坚克难的重大举措，收效显著，不能视而不见；今天的执行难已经不是昔日的执行难。特别应当明确的是：在申请强制执行的案件中，有35%的执行案件没有可执行的财产，这是声请人应当自行承担的商业风险；此类案件不应列为执行难案件，那种要求凡是生效的法律文书确认的债权都应当保证实现的主张，即违背客观事实，又转嫁债权人的经营风险责任，应当校正。
执行难所引发的社会问题，带来的后果，以及对司法公信力的冲击是不言而喻的。在此背景下十八届四中全会《决定》中指出“审执分离”的体制改革要求，使得执行机构的设置问题再度成为理论界和事务界关注的焦点。
审执分离是一个宏观的课题，在探讨我国民事执行机构设置的问题时，应该回顾我国执行机构设置的历史，探讨人民法院近几十年来的改革成果与不足，在了解我国执行机构设置历史演进的基础上，对机构设置的现状进行反思。
我国民事执行机构设置的历史演进
1、早期的“审执合一”
从历史上看，我国并没有设置专门的民事执行机构的传统，当然这也和我国古代“民刑不分、诸法合一”、司法权附属于行政权的观念相关。由于我国古代社会由官方单方主导，以刑罚为后盾来调整人身和财产关系不能当堂执行的则需要说明履行时间否则施以刑事制裁。
在建国初期，由于法制建设的不健全，司法人员不多，人民法院沿袭了之前解放区人民司法机关的传统做法—以“马锡五审判方式”为原型的调解型诉讼模式，审判员既审又执，一件案件由审判员包干到底。在这样的时代背景下，案件的审理基本都是以调解结案，审判流程与执行程序没有清晰的界限，自然也没有独立的执行机构，产生了一种审中有执、执中有审相结合的局面。
2、审执分离的初见雏形
到了上世纪50年代，中国迎来了第一个立法高峰，将审执分离原则进行了法律上的确定，首先在1953年最高人民法院颁布的《关于各级人民法院执行判决的指示》中明确提出，“各级人民法院，特别是初审法院，应指定专门人员负责执行工作。”这是我国法院首次明确提出执行工作要专人负责，审执分离初见雏形。随后在1954年颁布的《人民法院组织法》的第38条规定：地方各级人民法院设执行员，办理民事案件判决和裁定的执行事项，办理刑事案件决定和裁定中关于财产部分的执行事项。但1957年之后执行机构相继被撤销，执行工作由审判人员负责到底。
党的十一届三中全会后，完善和健全社会主义法制的任务被提上议程。为了适应我国改革开放的需求，1979年重新修订的《人民法院组织法》第41条再次提出审执分离的要求。随后在1982年《民事诉讼法（试行）》在第四编中专门规定了执行工作的独立性以及具体实施人，但一些法院的执行工作由经济庭负责，因此当时并没有实现执行机构的完全独立。
3、审执分离的最终确立
随着改革开放的不断深化，执行工作在实践中出现了许多新问题、新情况，原本由经济庭负责执行工作的做法也没有办法适应日益繁多的执行案件需求，为此1991年修订的《民事诉讼法》第209条规定了单独的执行机构的设置，“基层法院、中级人民法院根据需要，可以设立执行机构。执行机构的职责由最高人民法院规定。”并且在第三编用了30个条文对执行程序的开展做出了较为具体的规定，再加之传统理论将执行权视为审判权的一部分，因此当时各级法院都将执行机构称为“执行庭”。
随后，随着理论的深入和现实需求，最高人民法院进一步优化执行机构设置，于2000年9月29日下发了《关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》，明确要求地方各级人民法院在保留执行庭的基础上，统一设置新的执行机构，称为执行局，目的是建立区别于审判庭的民事指向机构建制。但值得注意的是此时法律规定能够设立执行机构的只有基层法院和中级法院。但实际上高级人民法院及最高人民法院也由一身案件的管辖权，这就使得高院和最院面临无权设立执行机构和需要执行自身为一审法院审理民事案件的尴尬。2007年修改的民事诉讼法修正了此问题。同时2007年修法明确将执行程序中出现的实体权利争议问题交由审判庭处理，划清了执行权和审判权的边界。自此，审执分离的原则被正式确立。
三、当前执行机构设置的样态分析及问题归纳
自2000年9月最高院拉开机构改革的序幕以来，各地在优势化执行机构设置的道路上做出了许多类型的常识，样态十分丰富。比如黑龙江省高级人民法院在执行局下设执行庭；比如湖北最高法院是执行庭和执行局分别设立；还有的执行庭和执行局混同，执行庭与执行局并存，但庭局长由一人兼任，只能、人员混同。
执行机构设置的不同形态体现了各地法院为了提高执行效率，解决执行难问题所作出的努力，这样的做法也确实使得执行工作和执行人员的地位得到了一定的提升。从设立执行庭，到后来执行庭改名为执行局，再到现在的执行局与执行庭并存的现状，表明了我们对于执行权内涵理解的不断深刻，对审执分离问题的认识不断深入。可以说现阶段执行机构的改革为提高执行效率提供了必要的组织保证。并在一定程度上缓解了我国的执行难问题。但是不能忽视的是，当前的执行机构设置还有许多问题。其中突出的问题有以下几点：
1、人员配备不到位，执行能力差。执行工作目前面临形势严峻、优质资源严重不足的情况，执行工作陷入案件越办越多的恶性循环，执行人员也长期处于超饱和的工作状态。一方面执行案件数量众多，一方面由于执行工作牵涉层面广、情况复杂多变，对执行人员不仅要求再在数量上需求大，更在素质上要求高。目前的状况是人员配备无论数量还是质量都无法满足执行工作的需求，导致时间和人力成本消耗较大却成效甚微的令人堪忧的局面。
2、法院查控能力有限，自愿配备不足。执行工作千难万难，最难就难在查人找物上面。如果能够及时取得财产线索，那么执行基本上就成功了一半。目前，法院并没有建立起执行网络市法院的财产查控能力十分有限。执行工作不同于审判工作，大多数审判工作可以足不出户将案件审结。执行工作大部分时间需要户外活动，要前往被执行人或其财产所在地进行。正因为执行工作的特殊性，需要配备专门的指挥器材、交通工具、防护设备等工具和装备。但是能够按需投入的法院并不多，这在一定程度上影响了执行工作的开展。
当前执行机构的设置实际上执行局是法院的组成部分，又缺乏而相对的独立性，在一个统一的系统内兼容两种不同的管理体制，会对法院体制产生冲击，进而可能导致混乱。在没有理顺执行权运行体制的前提下，要在将审判权作为主页的法院内形成所谓的统一管理，并不十分恰当。这种情况可能导致执行力相对分散，难以逾越地方保护主义也会造成跨辖区执行合力不足的局面。
四、审执分离模式的改革进程
在民事执行权的具体权能及其关系样式问题上，自2015年3月以来，最高人民法院先后批准了广西省高原、广东省高院、深圳中院、浙江高院、唐山中院、上海高院、江苏高院等开展审执分离体制改革试点工作。
以唐山模式为例：其实早在2010年初，唐山市中院开始尝试打破行政区域界限，探索设立跨行政区域的执行机构，在全市规划设置5个跨行政区域的执行分局。当年7月，唐山中院执行局第一分局在迁安市成立，整合迁安、滦县、迁西3个县市法院的执行力量。 2013年1月，唐山市5个执行分局全部成立。7月18日，唐山市执行指挥中心挂牌，与唐山中院执行局合署办公。各执行分局加大案件交叉执行力度，推进执行案件信息查询平台建设，推动社会联动机制建设，提高综合化解执行难题的效能和水平。2010年至2013年，唐山法院案件执结率平均上升7个百分点。针对执行队伍存在双重管理、人事分离的问题，唐山中院摸索深化执行体制改革的思路。按照党的十八届四中全会“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相对分离的体制改革试点”精神，唐山中院在本院推行审判权与执行权相对分离，成立执行裁决庭，划归审判序列管理；撤销基层人民法院执行局，由中院执行局对全市执行工作人、财、物、案件统一管理。
2015年2月，最高法院将唐山市法院确定为全国审执分离改革试点单位，要求唐山中院在前几年改革探索的基础上，构建“上统下分、裁执分离、人财物案相对独立”的执行工作新格局，即撤销基层法院执行局，由中院执行局及下设的五个执行分局对全市执行工作人、财、物、案实施统一管理，在中院、基层法院设立执行裁决庭，纳入审判序列专门审理涉执诉讼案件，并正式批复了《唐山市法院审执分离体制改革试点方案》。2015年7月试点工作全面启动以来，唐山法院执行工作呈现了结案率和到位率上升、执行申诉信访总量下降的“两升一降”发展趋势，取得了阶段性显著成效。最高法院周强院长专门批示：“唐山法院试行‘审执分离’改革成效明显，经验值得推广。2016年7月，河北省委全面深化改革领导小组第十九次会议决定在全省法院推广唐山审执分离改革经验。2016年9月，最高法院在唐山中院召开全国法院审执分离体制改革试点工作经验交流会，总结推广了唐山模式的经验。
唐山模式的主要经验就是：基层法院民一庭暂行执行裁决庭职能；撤销基层法院执行局，改设执行大队，专管执行实施工作；中院执行局通过派出机构——各执行分局对各县(市)区执行大队进行管理，实现对全市法院执行机构人财物案的统一管理。至此，全市两级法院实现执行裁决权与执行实施权在法院内部相对分离。审执分离体制改革全面推开后，唐山法院系统组织开展“集中清理执行积案专项行动月”活动，初步检验改革的效能。行动月中，执结标的额4.7亿多元，中止终结执行积案4868件。唐山中院院长李彦明说，推进审判权和执行权相分离的体制改革，保证了审判权的行使者在司法运行过程中保持高度中立，同时保证了执行权以强制力推动义务人履行义务，进一步厘清了审判权和执行权的界限。新的执行体制机制更有利于集中优势兵力，跨区集中执行和专项执行将成为执行工作的常态化。
自唐山开展审执分离试点改革，跨区集中执行和专项执行确实在一定程度上解决了执行难问题。但是在人员编制，级别管理方面还有一些需要一些需要解决的问题。比如执行大队归中级人民法院管理，执行大队在执行过程中，案外人提执行异议之诉的一审法院不再是基层法院，而是中级人民法院。如果当事人对中级人民法院的裁定、判决不服提起上诉，必然诉至河北省高级人民法院，这必然会增加高级人民法院的工作量。
综上所述，审执分离是历史的选择。为了解决执行难，重新树立司法权威、司法公信力审执分离是必经之路。虽然在改革的道路上遇到了一些困难，并且随着某些问题的解决，又有新的问题出现。但是改革只有进行时，改革没有完成时；改革没有终点，改革永远只在路上。为了真正贯彻让群众在每次司法事件中感受到公平与正义，唐山法院人在努力，全国法院人在努力。即便只想问题的复杂乡远远超出我们的想象，在改革的路上我们会打破壁垒，全力出击，为解决执行难问题不断调整修正