论文提要：

2014年7月9日，最高人民法院召开专场新闻发布会，发布主题为《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（简称“四五改革纲要”），介绍了法院深化司法改革的推进情况。该纲将建立符合司法职业特点的法院人员管理制度作为重要抓手[1]，提出了“建立法官员额制”和“推进法院人员分类管理制度改革”，将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，建立以法官为中心，以服务审判为重心的分类科学、分工明确、结构合理的法院人员配置模式，让优秀的审判资源集中到审判一线。法官员额制必然导致现有的部分法官从法官变为审判辅助人员，如何发挥未入额法官的积极作用，是缓解案多人少矛盾的关键。笔者设想赋予未入额的法官一定程度的审判权，将其置于法官的监督、指导之下，入额法官具有全部的审判权，可以称之为全权法官，对应的未入额法官可以称之为限权法官，建立起入额法官全权主导、未入额法官限权辅助的新型办案模式。

关键词：法官员额制；职能定位；限权法官产生；权力界限

正文全文约8211字（含注释）。

主要创新观点

法官员额制的改革必然导致部分现有体制内的法官被分离出去，在现有法官员额减少而法院受理案件数量不断增长的情况下，如何安排未入额法官的工作成为关系改革成败的关键点。在这样的背景下，笔者通过参考大陆法系和普通法系司法辅助人员的职责，提出了限权法官的概念。限权法官是针对全权法官而言的，全权法官针对的主体是入额的法官，审判权相对而言是比较全面的，要负责疑难复杂案件，具有独立的审判权、裁判文书签发权。限权法官不像全权法官，审判权是受限制的，主要是负责案件的调解工作，对小额案件具有独立开庭审理的权利，可以草拟法律文书，具有一审终审裁判文书的签发权。限权法官针对的主体是未入额的法官，而非法官助理，它并不是一个常设的制度，仅仅是针对改革时期未入额法官这一特殊群体而言的。本文从法官员额制改革的角度出发，论述了法官与法官助理的职能分工，并通过大陆法系与普通法系司法辅助人员职能的对比，提出建立起入额法官全权主导、未入额法官限权辅助的新型办案模式。法官员额制必然导致现有的部分法官从法官变为审判辅助人员，如何发挥未入额法官的积极作用，是缓解案多人少矛盾的关键，该模式的提出旨在探讨法官员额制改革后未入额法官如何办案，是一种建议，望能对改革起到一点助力。

以下正文：

法院是公平正义的象征，法官是法院进行司法活动的主体，随着我国司法改革制度的推进和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》、《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》等的出台，法官员额制和人员分类管理制度作为一项试点被各法院提上日程。法官员额制的改革必然导致部分现有体制内的法官被分离出去，成为法官助理，在现有法官员额减少而法院受理案件数量不断增长的情况下，法官助理的工作将直接关系到法官的办案质量。

一、法官员额制

所谓法官员额制是指在法院现有编制内，根据审判工作量、法院所辖区域人口、经济发展水平等因素确定法官的员额，把真正符合条件的审判人员确定为法官，形成由法官、法官助理组成的新的审判运行机制，集中行使国家审判权的制度，从而保障法官队伍的公正高效。[2]根据这一概念，法官员额制改革后的审判工作主要是集中在法官及法官助理身上，故如何确定这两类人员的办案模式是发挥审判力量的关键。

（一）法官员额制的提出

2002年，最高人民法院曾在《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》中提出，要“在综合考虑中国国情、审判工作量、辖区面积和人口、经济发展水平各种因素的基础上，在现有编制内，合理确定各级人民法院法官员额”。[3]根据党的十八界三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》、中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、2013年中组部和最高法院联合印发了《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》等文件，2014年7月9日，最高人员法院在济南的人民法庭会和全国高院院长座谈会期间召开会议的专场新闻发布会，主题是通报《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》，明确提出“建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线”。这是各地法院探索试行法官员额制的依据。

（二）法官员额制的背景

为什么会提出法官员额制呢？现在社会上有这么一种说法，中国法官人数过多，且水平参差不齐。还有一些人将中国的法官与外国的法官情况进行对比。比如，日本的全国法官只有3000多人，英格兰和威尔士的法官只有1000多人，我国香港地区法官只有190人左右。[4]上海交通大学原法学院院长季卫东表示“只有当法官人数减少到现有规模的三分之一时，专业化、精英化的举措才能落实，对办案的责任追究才能有的放矢”。

我们的法官人数真的很多吗？2013年7月5日，最高人民法院党组成员、政治部主任徐家新在全国法院队伍建设工作会议上透露中国法官人数已达到19.6万人，约占全国法院总人数的58%。[5]实际上这部分人中真正在一线从事审判工作的只有约70%，即13.72万。而2013年全国法院审结一审国内民商事案件就有750多万件[6]，沿海地区一线审判岗位的法官平均结案至少都在200件以上，有的甚至达到300件。目前，全国有3117个基层人民法院，占人民法院总数的87.58%，全国共有14.6万基层法官，占全国法官人数的76.84%。[7]以遵化市人民法院为例，2015年我院编制总数为111人，实有人数101人，其中公务员94人，工勤人员7人，公务员中具有审判资质的人员为66人，其中男37人，女29人。30岁以下的5人，31-35岁的9人，36-40岁的8人，41-45岁的10人，46-50岁的19人，51-55岁的10人，56-60岁5人。2015年全年我院仅新收案件就有9807件，平均每名法官需审理148件。而这66名具有审判资质的人员中还包含由院领导及其他部门工作人员，并非都在一线审判岗位。法官员额制的推进必然会导致入额法官处于高负荷的工作状态，对法院审判工作造成极大的冲击。

二、法官与法官助理的职能划分

根据调查显示，在扣除休息日、法定假日、最低年休假5天后，法官的工作日为238天，以每天工作7小时计算，法官年标准工作时间为1660小时，再扣除法官需要参加的如会议、出差、培训等的时间，理论上办案时间为1471小时。以民事案件为例，按照审判流程可以分为阅卷、送达、调解、庭前调查、开庭审理、制作裁判文书、结案归档等环节，根据各个环节的性质可以认定只有开庭审理及文书制作属于核心工作，能体现审判权。

《中华人民共和国法官法》第二条规定“法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员”[8]，根据该条的规定，法官应当是分布在审判业务庭并从事审判工作的人员，其主要工作就是负责案件的审理过程及案件的裁判结果。

在我国，无论是人民法院组织法还是法官法，均没有法官助理的规定。法官助理，是指专职审判辅助工作的司法人员。他们在法官的督导下工作，协助法官进行法律研究，起草法律文书以及其他与案件准备和案件管理有关的工作[9]。法官助理的设立排除了法官庭前与当事人接触的机会 ,避免其庭前预断、先入为主。最高法院在《人民法院法官助理管理办法(征求意见稿)》中将法官助理的职责具体确定如下：“法官助理在法官指导下履行下列职责：1.审查诉讼材料，提出诉讼争执要点，归纳、摘录证据；2.庭前组织交换证据；3.代表法官主持庭前调解，达成调解协议的，须经法官审核确认；4.办理承担法律援助义务的律师担任辩护人或者指定法定代理人代为诉讼的有关事宜；5.接待案件当事人、代理人、辩护人的来访和查阅案卷材料；6.依法调查、收集、核对有关证据；7.办理委托鉴定、评估、审计等事宜；8.协助法官采取诉讼保全措施；9.准备与案件审理相关的参考性资料；10.办理案件管理的有关事务；11.根据法官的授意草拟法律文书；12.完成法官交办的其他与审判业务相关的辅助性工作。”[10]根据上述规定可以看出，法官助理的设立意在法官与当事人之间设立了一条隔离带，使得法官在庭前无法接触当事人，也并不接触案件具体材料，一切案情只能通过庭审查明，最大程度的保证程序及实体上的公平。

通过上述的职能规定可以看出，法官员额制的改革要求严格筛选法官，合理减少法官数量，使法官队伍职业化、精英化。“裁判者负责”制度需要法官独立签发文书，责任重大，如果还将大量的案件推给法官，法官将无法细查每一起案件，有可能会造成疏漏，法院的压力之大无法想象。法官助理不能独立对外行使任何审判之权或辅助事务处理权，这是司法改革的原则，但未入额法官虽然也是法官助理，但他们毕竟以前是法官，对审判工作有经验们可以赋予这部分人员审判权。但法官员额制改革的初衷就是减少法官队伍的人数，如果赋予未入额法官同入额法官一样的审判权，则员额制改革则没有意义，故笔者提出限权法官的概念。

三、限权法官的权力范围

“法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯”[11]，这是美国著名法学家德沃金在《法律帝国》中一句关于司法权力定位的经典名言，这意味着法官必须为司法审判的重心。法官员额制改革必然使部分握有审判资格的法官无法进入员额内，这部分人员在改革之前也是法院审判工作的主体，让他们完全从事辅助工作，不仅加大入额法官的工作量，也会造成人员的浪费，相对应具有全权审判权的入额法官来讲，可以给未入额法官一部分的审判权，称之为限权法官。

（一）入额方式

实行法官员额制是推进法院工作人员分类管理的前提,是提升法官职业形象、提高法官职业素质的内在要求,是现代法治的必然要求，也是法官队伍职业化建设的重要步骤和基本内容之一。法官员额制不是简单的人员编制，更重要的是人力资源的分配、分类人员如何管理及其相应的职责等众多问题，牵一发而动全身。法官员额制不是将现有的法官进行裁剪，减少法官的数量，而是在为法官配足其他辅助人员的情况下，最大程度的发挥法官的审判作用。

2016年4月23日，北京市法院法官首批员额制开始入额考试，此次入额分为两种方式进行，一线审判员以上法律职务的，主要通过考核和考察相结合的方式入额；助理审判员、离开员额岗位3年以上的审判员、申请进入与现岗位不同领域员额岗位的人员则通过考试、考核与考察相结合的方式入额。法官员额制改革必然使部分握有审判资格的法官无法进入员额内，必定会触动部分利益主体，一部分为在法院工作时间较长，年龄较大，精力、体力、知识程度都不如年轻人，但他们就有较长的审判实践经验，能更好的得到当事人的信任与尊重，另一部分是年轻的法官，他们具有较高的理论知识，对新事物的接收能力也比老法官强，但没有实践经历及审判资历，很可能丧失审判资格。这些未入额的法官与改革之后新招录的法官助理不一样，他们从事过审判工作，未入额多少会打击他们的积极性。但是这部分法官未能入额可能是因为很多原因，不代表他们不能胜任审判工作，因此可以引入限权法官的理念，既能缓解法院案多人少的矛盾，还可以将改革的阻力降低。

（二）限权法官的产生

限权法官的概念并不是凭空创造出来的，2015年1月4日，人民法院报编辑部评选的2015年度人民法院十大关键词为法官员额、司法责任、立案登记、巡回法庭、陪审改革、诉讼服务、防止干预、环资审判、核心价值和惩戒老赖[12]，北京大学法学院教授傅郁林在对法官员额制的点评中提到，与法官员额制密切相关甚至决定这一改革成败的几个关键问题中的其中一个就是审判辅助人员相对独立并受法律保障的权限和责任，助理审判员的改革走向应该是限权法官，对特定类型、特定金额的案件或复杂案件中的特定事项享有相对独立的裁判权或决定权，以及在中国特色的法院调解中发挥独特作用。[13]傅郁林教授提出了限权法官的概念，并对限权法官的权限范围作出的限定，笔者对此是比较赞同的。

限权法官的概念不是我国独创的，在大陆法系和普通法系中均存在有部分辅助人员来分担法官的审判权，只是分担的权限范围不一致。以司法功能和审判结构与我国较为接近的德国和日本为例，德国发展出司法辅助官制度来帮法官分担压力，日本通过扩大书记官权限来减轻法官的负担。但是德国的司法辅助官权限主要集中在非讼事件程序领域，在民事诉讼程序领域内权限极少，[14]日本的书记官在承担原有事务的同时，也分担法官的权限，会积极参与民事诉讼程序。这两种制度的共同点在于审判辅助人员并非仅仅分担了事务，也分享了部分审判权限。普通法系的司法辅助人员形态更为复杂，比如英国的主事官、美国的审裁官、法官的书记官、法官的助理，以及某些美国联邦上诉法官协助案件管理和处理简易案件的幕僚律师等[15]，这些司法辅助官员都是经过特别任命协助法庭诉讼事务并享有部分事务裁决权的，但是由于普通法系的审理模式，这些司法辅助人员完成的是不需要进入庭审程序的大多数案件和进入庭审程序案件的大部分工作。

法官员额制亟待讨论和解决的一个重要隐形问题是：所有案件的裁判都必须由精英法官行使裁判权吗？在我国四级法院，尤其是基层法院，调解案件、小额案件和非讼案件在民事案件中的比例高达70%，其中很大一部分不需要通过审判就可以解决，如果员额制后的法官还需要面对大量的这种案件，无疑是在浪费司法资源。未入额法官可以由入额法官授权在其监督下独立行使各类案件的调解权、小额案件、非讼案件的裁判权，这样既不违反司法改革的初衷，也不会对员额制产生影响。

（三）限权法官的权力界限

分配审判权的基本准则是法官具有核心性，法官助理具有辅助性。审判工作的核心内容是在案件处理过程中，必须由职业法官亲自完成或者在场完成的具有独立决策性质的审判工作。[16]法官员额制是要将入额的法官打造成规范、专业的司法精英，如果让他们再次陷入繁杂的案件流中，就无法体现出精英的价值。限权法官的设立实际上是为法官助理到员额制主审法官顺利过渡提供衔接。

英美审判辅助人员的权限是在法官监督下行使审前程序运行所需要的各种权限，包括部分案件如小额诉讼和部分事项的裁判权，从而被归类于限权法官。[17]参照英美审判辅助人员的权限，笔者认为可以这样界定入额法官与未入额法官的权限：入额的法官主要负责疑难复杂案件，具有独立的审判权、裁判文书签发权，限权法官主要负责案件的调解工作，对小额案件具有独立开庭审理的权利，可以草拟法律文书，具有一审终审裁判文书的签发权。这样可以发挥部分资历较深但又未入额法官的经验优势，消化简易程序案件。但这样又涉及到未入额法官是否能行使裁判权、裁判权如何限制，能否将其纳入审判辅助人员序列等一系列问题[18]。

在实践中，各级试点法院都对未入额法官的工作模式进行探索。上海市徐汇区人民法院在积极探索法官助理列席庭审、裁判文书署名的工作机制。但是这种工作机制笔者认为存在值得研究的问题。

1.限权法官是否可以签署裁判文书

首先必须明确本轮司法改革的核心目标是实现“让审理者裁判，让裁判者负责”，限权法官按照规定是不享有裁判权的，故此不应当享有裁判文书的签署权。但是根据前面所述，如果限权法官享有的是对小额诉讼案件的判决权、婚姻家庭等简易民事案件的调解权，就应当享有在这类文书上的签署权，否则就会让未参加审理的全权法官承担责任，造成审者不裁。这就意味着全权法官将承担着全部审判权及相应的工作负荷和职业风险，故限权法官享有一定的裁判文书署名权。

2.限权法官是否可以参加合议庭

笔者认为限权的法官不应参加合议庭。合议庭的成员在案件审理过程中享有同审判长一样的权利，可以对案件的事实和法律适用发表自己的观点，如果限权法官可以参加合议庭，那么就参与了普通案件的审理工作，其观点可以影响最终的裁判结果，也就是说对该案件要承担相应的法律责任，这样就失去了区分员额的意义，很有可能成为“审者不判、判者不审”的另一种制度，故笔者认为限权法官不应当参与合议庭，但其可以进行庭前准备、文书草拟等环节。

3.限权法官是否纳入审判辅助人员序列

笔者认为必须申明的一点是，限权法官虽然叫法官，但他还是属于审判辅助人员序列的，并不是真正意义上的法官。限权法官虽然也有一定的审判权，但他具有的审判权必须是受限制的，不能等同于入额法官，否则法官员额制就沦为空谈了。但是另一方面，限权法官毕竟具有特殊性，其承担的审判职责大于法官助理，其的职业待遇应当高于普通的法官助理，低于入额法官，这样既能保障限权法官现有的薪资待遇，安心从事调解工作及小额案件的审理工作，又能给予其一定的升职期望，作为全权法官的后备人才库。

4.助理审判员是否为限权法官

笔者认为法院现有的助理审判员也应为限权法官。根据现行立法还是司法实践，助理审判员不是审判辅助人员而是法官-审判员须经各级人大常委会任命被赋予审判权后才能独立行使审判权，但助理审判员须本院院长提名、审判委员会通过后即可代行审判员的职务。[19]在实践中，法院为了解决案多人少的矛盾，会将部分具有审判资格和能力但不属于公务员编制的人员任命为助理审判员，他们几乎完全视同于法官，可以独立行使审判权，他们与通过公务员考试进入编制的助理审判员们除了身份上的不一致，其余均一样，故改革之后这部分人也应当成为限权法官。

5.限权法官制度是否应为常设制度

笔者认为对限权法官一定要坚持“老人老办法，新人新办法”， 限权法官针对的是拥有审判权但由于员额限制未能入额法官产生，是一个过渡时期产生的制度，不能成为常设制度，否则就是在法官与法官助理中间另设一个一项制度，违背的该制度设立的初衷。未入额的法官是现有法官中的一部分，其已经在现有的审判岗位上工作了一定的时间，具有一定的经验，故可以将一部分审判权赋予他们。但司法改革之后招录的法官助理，主要职能是辅助入额法官办理疑难案件，减轻他们的工作，如果赋予法官助理一定的审判权会导致他们难以全心辅助法官办案，失去司法改革的意义。

四、结语

法官员额制度是司法改革的重中之重，其题中之义不仅要求严格筛选法官，合理减少法官数量，使法官队伍职业化、精英化，更是要求分工精细、合理配置审判资源，使得法官、法官助理、书记员、司法警察、司法行政人员分工明确，权责清晰、定位准确，且相互衔接、相互配合，使审判流程更加科学、规范，审判运作更加有序，提高审判效率，保证司法独立，建设现代化法治国家。在这一系统中，法官无疑应当居于核心地位，司法辅助人员、司法行政人员均是为法官审判服务的，只有牢记法官处于审理的核心地位，才能保证整个法院工作围绕的司法审判展开。公正司法不仅须有依法独立公正行使审判权的司法体制构建及其制度安排作保障，而且也须臾离不开一支高素质、过硬的法院队伍的精心锤炼和打造。[20]在改革的过程中我们一定要牢记，入额的全权法官是占主导地位的，未入额的限权法官是辅助人员，一定不可以本末倒置。

[1]《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》。

[2]肖建宏、杨林雁：《法官员额制度研究》，载云南法院网，于2015年5月18日11时22分访问。

[3]《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》。

[4]载学法网，法官“员额制”4大认识误区详解，javascript:，于2015年5月21日16时53分访问。

[5]载中国新闻网，javascript:，于2015年5月21日15时26分访问。

[6]载人民网，javascript:，于2015年5月24日11时27分访问。

[7]最高人民法院网站，HTTP://WWW.COURT.GOV.CNJGSZRMFYJJ/，于2014年7月30日访问。

[8]《中华人民共和国法官法》第二条。

[9]载百度百科，javascript:，于2015年5月19日20时03分访问。

[10]载百度百科，javascript:，于2015年5月19日21时24分访问。

[11]【美】德沃金：《法律帝国》，中国大百科全书出版社1996年版，第361页。

[12]赵俊梅：《2015年度人民法院十大关键词推出涉及司法改革等多项内容》载中国法院网，http://www.chinacourt.org/article/detail/2016/01/id/1780600.shtml,2015renmfayuan，于2015年5月19日访问。

[13]同注释12。

[14]傅郁林：《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》，载《现代法学》2015年7月第37卷第4期，第16页。

[15]同注释14。

[16]王静、李学尧、夏志阳：《如何编制法官员额-基于民事案件工作量的的分类和测量》，载《法制与社会发展》2015年第2期，第30页。

[17]傅郁林：《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》，载《现代法学》2015年7月第37卷第4期，第21页。

[18]何帆：《美国法院如何配置“员额”外法官》，载http://www.360doc.com/content/15/0831/23/22551567__496134863.shtml。

[19]傅郁林：《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》，载《中国法学》2015年第17期，第46页。

[20]牛建华：《科学的人员分类管理与法官制度改革》，载法律教育网，javascript:，于2013年12月11日访问。