论文提要：

立案登记制自施行以来取得了一定的成绩，但在施行中发现了一些新问题，立案登记制实行后仍需立案审查，并非所有案件均能被法院受理，立案登记制仅是对符合立案形式要件、具有可审性的案件予以当场受理，对于不符合法律规定的案件，法院有权不予受理或驳回起诉。立案登记制实行以来，发现恶意诉讼、虚假诉讼、立案效率低、案多人少、诉讼费流失等诸多问题，针对问题，可以通过建立“一乡一法庭”、落实法官员额致、开通网上预约立案、推进“三位一体大调解”等举措予以完善，确保立案登记制不违背立法精神发挥应有之义。（全文共7756字）

主要创新观点：

本文从立案登记制的含义及立案登记制的施行情况入手，就立案登记制在施行中存在的问题进行研究，探索出立案登记制也离不开立案审查，只有符合立案形式要价、具有可审性的案件才能予以立案审理，并非在立案登记之后不加审查通盘接收，但立案登记制后的立案审查具有局限性，不能进行实质审，必须掌握好度。立案登记制在施行中存在案多人少、立案效率低、诉讼费流失、大量低级起诉错误出现、多元化纠纷解决机制难以落实，针对出现的问题，笔者从七个方面提出了规避问题的策略，希望为立案登记制的施行贡献绵薄之力。

以下正文：

一、立案登记制的基本情况

（一）立案登记制的施行及立案登记制的含义

2015年4月16日，最高人民法院发布《关于人民法院登记立案

若干问题的规定》，自2015年5月1日起全国法院实行登记制立案。所谓立案登记制是指，法院对当事人的起诉不进行实质审查，仅仅对形式要件进行审查，严格禁止在法律规定之外设置立案“土政策”。

（二）立案登记制改革的内容

本次立案登记制改革主要是在指导思想、登记立案范围、登记立

案程序、健全配套机制、制裁违法滥诉、立案监督六个方面予以改革，主要侧重以下五个方面：

1.对起诉状和相关证据材料符合诉讼法规定条件的，当事人提交的诉状一律接收，并出具书面凭证，予以当场立案；

2.对于不能当场判定是否符合法律规确定的，在指定期限内决定是否立案；

3.对于不符合形式要件的，及时予以释名并一次性全面告知应当补正的材料和期限；

4.对于不符合法律规定的案件，依法裁决不予受理或不予立案，并记载理由；

5.对于出现的有案不立、拖延立案、人为控制立案、“年底不立案”、干扰依法立案等违法行为，依法追究责任人和有关领导的责任，切实强化责任追究。

（三）立案登记制的意义

立案机制由以前的审查制变更为登记制，是立案程序由职权模式向诉权保障模式转变的一项重大举措，可以从源头上、根本上解决“立案难”的问题，为司法公开奠定了基础，为社会主义法制体系的构建铺平了道路。

首先，从微观角度来说，立案登记制有利于保障人民群众实现诉权、减少涉诉信访的发生。以前经常出现部分法院基于办案压力、纠纷解决、机制运转等方面的考虑，对立案设置了“土政策”，致使一部分案件被置之门外，当事人诉求无门，只能另辟它径，于是涉诉信访事件就会大规模滋生，但是在立案登记制下就大大不同，当事人只要提供的案件符合法律规定，不在法律规定的不予受理范围之内，人民法院就应当一律接收并当场立案。也就是说人民法院接收的案件不管标的大小、复杂程度，只要当事人选择司法途径，只要不在规定的不予立案情形之内，就对法院的立案产生了约束效力，也符合保障当事人诉权的应有之义。如果人民法院真正做到有案必立、有诉必理，真正保障当事人的诉权，将纠纷引入法治轨道解决，涉诉信访案件自然就会随之下降。

其次，从宏观角度来说，司法途径作为纠纷解决的最后一道屏障，实行立案登记制为及时化解社会矛盾、提升司法公信力做出了贡献，也能对人民群众的人身权利、财产权利提供切实有力的保护。立案登记制大大降低立案门槛，从事前监管改为事后审查，对符合立案条件的案件一律登记受理，保证当事人的进入诉讼程序的主动权，是公平正义的体现，是司法公信力提升的表现。

（四）立案登记制的施行情况

立案登记制自2015年5月1日施行以来，受到了人民群众的好评与肯定。 2015年6月9日，最高人民法院召开新闻发布会，通报全国法院实施立案登记制度的进展情况。2015年5月1日至5月31日，全国各级法院共登记立案113.27万件，与去年同期的87.4万件相比，增长29%。(1) 

   2016年5月10日最高人民法院在京召开人民法院立案登记制改革一周年回顾与展望座谈会，会上报道，截至2016年3月，全国法院登记立案数量达14203053件，同比增长28.44%。(2)以上通报的数据表明，立案登记制实现了“有案必立、有诉必理”的庄严承诺，彻底根除了人民法院以往“有案不立、有诉不理、拖延立案”负面形象，彻底解除了人民法院的“立案难”问题。

二、立案登记制与立案审查

（一）立案登记制与立案审查的区别

立案审查制是指，当事人向法院提起诉讼时，法院就案件的主体资格、法律关系、诉讼请求以及管辖权等诉讼要件进行实质审查后，决定是否立案受理。立案登记制与立案审查的区别在于：

1.诉讼起点不同。立案审查制的诉讼起点于法院决定立案时。立案登记制的诉讼起点于当事人向法院递交诉状时。

2.立案条件不同。立案审查制下，人民法院需对案件的主体资格、法律关系、诉讼请求以及管辖权等方面进行实质审查。立案登记制下，人民法院审查诉状是否符合登记要求，诉状上的内容是否具有可审性，只要诉状符合形式要件的要求，法院应当予以接收，并在规定期限内予以处理。

3.对当事人起诉权的保障不同。立案审查制下，人民法院设置立案“土门槛”，很多案件以不符合立案条件为由被拒之门外，大量当事人诉求无门。立案登记制下，法院对符合形式要求的案件一律接收诉状，当事人依法无障碍行使诉权，体现了对当事人诉权的保护。

（二）立案登记制与立案审查的关系

1.立案登记制后仍需进行立案审查。有观点认为，立案审查制变为立案登记制后，无需经过任何审查，只要当事人提出诉求，法院就应当受理，法院立案形同于单一的登记手续。有的观点认为，虽然立案审查制变更由职权模式到诉权保障模式，并不意味着法院对起诉到法院的案件不加审查的通盘受理，并不否定法院的审查职责，也没有降低法院可审案件的条件，需要法院在立案登记制中兼顾立案审查。笔者支持第二种观点，中央修改立案审查制为立案登记制就是保证能“依法应该受理的案件”不被法院设置的门槛拒之于外，不代表“不该受理的案件”能无障碍进入法院的审理。如何将“依法应该受理的案件”与“不该受理的案件”区别开来，当然需要人民法院行使审查职权。法院“有案必立、有诉必理”也仅是对“应立之案”， “应理之诉”，对有悖法律规定、不具有可诉性的诉求，人民法院完全可以不予立案、不予受理。

2.立案登记后的立案审查并不意味“可审案”。立案登记后的立案审查并不意味法院可以全面审查，立案审查需两步走：一是登记要件审查，审查诉状是否符合形式要求；二是审理要件的审查，审查所立之案是否具有可审案性。登记要件的审查主要是针对诉状及其内容的审查，看诉状及其内容是否符合固定格式。审理要件的审查应当审查三个方面，即法院是否具有审理资格，比如管辖等；案件当事人是否具有行为能力、诉讼能力等；诉讼标是否具有可诉性、是否为重复诉讼等。一个案件如果不具备审理要件，这个案件也就不是真正意义上的法律案件，应该视为不具有可审性的案件。

三、立案登记制在施行中存在的问题

（一）案件数量大幅上升，案多人少压力大逐渐增大，案件增长出现非良性增长的现象

法院实行立案登记制改革后，立案门槛降低，立案只做形式审查，各类案件不断涌现。审判一线法官审判压力倍增，有的法官年办理案件200余件，每天加班加点工作，节假日不休，身心负担较重。

（二）恶意诉讼、滥用诉权或是其他非理性诉讼行为频频出现

有的当事人偏信偏听，对于诉请的案件不符合法律规定的起诉条件，经法官释名后依然坚持起诉，法院不予立案就寻衅滋事、非正常上访，严重影响法院审理工作的开展。更有一些常年积累的不符合起诉条件的积案，本已放弃诉讼的念头，随着登记立案的施行，又开启了新一轮的信访之路。有的当事人明知自己的诉讼不能诉，法院依法裁定不予受理或者驳回起诉后，当事人申请上诉，这种不理性的起诉行为，不仅浪费了司法资源，还增加了当事人的诉讼成本。缺乏法律依据的滥诉行为也时有发生，经常有一些诉讼于法无据、于理不通，甚至让人感觉荒谬，诸如赵薇瞪我”等奇葩诉讼的出现，着实体现了立案登记制施行后人们认识上的偏差。

（三）立案工作效率降低

立案登记制实施后，立案庭要对当事人的起诉材料进行立案登记，材料不齐全的，要出示一次性补正告知书，起诉不符合法律规定的，要向当事人进行释名，还要进行书面谈话记录，有些不识字、行动不便的当事人起诉，还要为其提供便利。立案庭对于符合立案条件的案件，应当填写立案手续、收缴案件受理费、录入案件信息、扫描案卷材料等，这些环节无疑加大了工作量，降低了工作效率。

（四）起诉错误

实行登记立案以来，法院不再就案件的主体资格、法律关系、诉讼请求以及管辖权等方面进行实质审查，经常会出现诸如原告主体不适格、被告主体不适格、诉讼请求不属于统一法律关系、起诉书中载明的被告名称与应诉的被告名称不一致等问题的出现，以前立案庭对所立之案进行实质审查，可以在立案前及时发现问题，并予以纠正，现在立案庭对符合形式要件的案件一律予以接收立案，上述问题在立案以后被发现，就会导致案件还未进行实质审理，就因疏忽大意的错误导致案件被终结或驳回起诉，致使当事人在诉讼中“走弯路”、“走错路”， 耽误了诉讼时间，也加大了诉讼成本。

（五）多元化解机制难以落实

1.当事人拒绝法院之外的调解机构。随着登记立案制的推行，不少当事人拒绝选择诉前调解，拒绝乡镇司法调解，将一些本能在村、在乡镇解决的纠纷全部起诉至法院，加大了法院的压力，致使多元化纠纷解决机制难以全面落实。如北京法院2015年诉前调解数量同比下降57.5%，浙江法院诉前调解率同比下降2.13%。(3) 

2.乡镇司法所、村委会等基层调解组织怠于履行职责。乡镇司法所、村委会人民调解员及其他民调组织，原本发挥调解作用的部门，本着多一事不如少一事的原则，能推则推，敷衍了事，不愿承担责任，不愿浪费口舌，将纠纷全部推向法院，把法院打造成了一个包揽纠纷解决的社会解纷机构。

（六）同时具有管辖权的法院之间相互推诿

法院之间基于办案压力、纠纷解决、机制运转、创先争优、结案率等方面的考虑，对于同时具有管辖权的案件踢来踢去。比如原告起诉两个被告，被告甲A县，被告乙B县，A县法院与B县法院都具有管辖权，原告到A县法院起诉，A县法院基于提高结案率的考虑，劝说原告到B县法院去起诉，B县法院也基于同样的考虑劝说原告到A县法院起诉，出现具有管辖权的法院之间“踢皮球”的现象，导致当事人诉求无门。

（七）诉讼费流失

   登记立案制施行以后，诉讼费体制改革随之推行，原告在立案时预缴诉讼费，裁判结束后，案件受理费由被告负担，关于原告预缴的诉讼费退还办法不同法院存在不同的处理方法。有的法院待案件审结后，将原告预缴的诉讼费全部退还原告，有的法院待被告已向法院缴纳诉讼费后再退还给原告。前者在实际操作中，因案件受理费执行不到位，被告应当缴纳的诉讼费没有落实到位，成为免费诉讼，大量诉讼费流失。后者在实际操作中，本应由被告缴纳的诉讼费，因被告迟迟未付，却要原告来买单，损害了原告的权益。

四、立案登记制完善的策略

（一）针对法院案多人少的问题可以通过法官员额制改革、司法责任制落实、法官待遇调整等途径来解决。其一，优化法院队伍结构。积极推进法院员额制改革，实行人民法院工作人员分类管理，制定法官、法官助理、书记员、执行员、司法警察、司法行政人员、司法技术人员等分类管理办法，将法官员额制落实到实处。其二，深挖法院内部资源。针对法院内部有审判资格的法官闲置和各庭法官资源配备不合理的现象，可以整合现有的法官人力资源，调整优化审判资源的配置，将具有审判资格的法官安排到审判一线，压缩行政人员的配置，并保证司法辅助人员积极配合法官做好审判工作。其三，学会利用外部资源。针对法官不足的问题要学会借用人民陪员参加审判工作，深挖人民陪审员的来源，加大人民陪审员的队伍，对人民陪审员进行法律培训，提升人民陪审员的法律素质，并保障人民陪审员的津贴福利。其四，积极落实“一乡(镇)一法庭”的设置， 在原中心法庭基础上结合基层法院现有人员,实现在每个乡(镇)设立一个人民法庭的目标，使基层法庭的触角延伸到乡间地头。其五，提高工作效率，追求“八小时”之内的工作效率，按时上下班，不迟到早退，不在上班时间玩手机、上网玩游戏。其六、与时俱进，顺应时代潮流。合格的法官不是终身的，做一个法官不易，做一个好法官就更难。昨天的合格法官、优秀法官，今天不一定合格，更不一定优秀，只有与时俱进，努力提高自己的业务水平，不断学习和探索，才能成为一名合格的人民法官。随着互联网的快速发展，可以通过QQ视频异地同时开庭，可以通过微信送达法律文书，可以通过电话录音固定证据等新形势、新手段辅助审判工作的开展。

  （二）要把好“入口”关，严防虚假诉讼、恶意诉讼和无理缠讼。立案部门在实行立案登记制的同时要注重立案审查，加大立案审查力度，增强恶意诉讼防御意识，对于虚假诉讼要及时发现，严肃处理。在立案部门的显著部位，宣传虚假诉讼、恶意诉讼的严重后果，加强宣传引导，让人民群众对虚假诉讼、恶意诉讼产生敬畏作用。通过多种途径，利用多种媒介，加强立案登记制改革工作的宣传普及，改变人民群众对立案登记制的错误认识，并提醒人民群众诉讼中可能遇到的错误，可以在公园、机关、厂矿等人员密集的地方进行宣传教育，提高老百姓依法诚信诉讼意识，制止潜在的恶意诉讼行为，努力营造良好的舆论环境，从而让人民群众真正理解到什么可诉，什么不可诉，什么诉有意义，什么不诉没意义。

  （三）法院应当加大创新力度，提高立案效率。法院可以设立诉讼服务中心，邀请律师、法律工作者等参与诉前法律帮助，提升法律服务水平。比如开发自助立案机，网上预约立案、异地立案、家门口立案等新的立案模式，提高立案效率，缓解立案压力。

（四）诉讼有风险，立案需谨慎。起诉前要进行两检查。首先，起诉书撰写人对原告诉讼主体、被告诉讼主体、诉讼请求、管辖权等基本问题进行审查。其次，法院工作人员在办理立案手续时，帮助当事人就基本法律问题进行审查，尽量避免诸如原告主体错误、被告主体错误、被告名称与欠条上书写名称不一致等低级法律错误的出现。

（五）构建多元化纠纷解决机制，实现“三位一体”大调解。“三位一体”大调解机制即人民调解、行政调解、司法调解三种调解相互配合、相互衔接，相互交叉。首先，加强村调解委员会的建设，在人民群众中选聘一些有威望、有说服力、尽职尽责的人员担任，并在村委会设立专门的调解室，对调解人员给予定额补贴或务工补贴，列入村内财务开支范围之内，务必保证任职人员能够履行职责，切实承担起人民调解的工作，避免空设虚职、徒领津贴的现象出现。将人民调解员的工作成果纳入考核范围之内，年底撰写工作总结，汇报乡镇司法所，由乡镇司法所对人民调解员的工作予以监督与指导。其次，乡镇司法所要切实履行好人民调解的职责。要不断加强人民调解员的管理培训，切实履行好对人民调解员的监督指导工作，遇到问题，不推不敷衍，切实站在人民群众的立场考虑问题、解决问题，要以帮老百姓成功解决问题为荣，莫要偏激的认为“解决不了有法院呢”，莫要抱着“多一事不如少一事”的原则将纠纷全部推向法院，要自觉承担起乡镇司法所应尽的调解职责。第三，各乡镇有关部门、村委会要切实履行好行政调解职责，各村、各部门一把手作为行政调解的责任人，要转变行政理念，增强调解意识，充分发挥行政调解的优势，善于运用法律、经济、行政等多种手段和说服、教育、协商、调解等方式，依法及时合理地处理群众反映的问题，帮助群众解决问题，真正做到“定纷止争”。第四，法院要在案件审理过程中，始终把审判工作与维护社会稳定，构建和谐社会紧密联系起来，将案结事了作为审判工作的最终目标，注重司法调解，善于运用调解的手段化解纠纷，将矛盾置于情与理之中，巧妙化干戈为玉帛。第五，法院在案件审理过程中要注重协调好与当地党委、政府及有关部门的关系，比如对有信访苗头的案件可以与当地政府沟通，得到理解与支持，同时也能借助信访人所在地党委政府的帮助，针对信访人存在的实际问题，结合进行解决，以取得当事人的信任，真正化解信访矛盾。

（六）严厉杜绝有管辖权的法院之间出现“踢皮球”的现象，上级法院应当严格监管。入口不顺是当前诉法分离工作中最突出的问题之一，目前有些法院基于结案率排名、调撤率、审限等考评因素的考虑，在立案时“做手脚”，对于几个法院都有管辖权的案件，劝说当事人到其他法院去立案，以减少收案数量，导致当事人被推来推去，严重侵犯了当事人的合法群益，与立案登记制施行的目的大大相佐。针对这种现象，一方面需要上级法院加强制度管理，制定严格的奖惩机制，考评量化合理化，严厉杜绝受案法院对有管辖权的案件推到其他有管辖权的法院的现象再次发生。另一方面，将“踢皮球”问题纳入考评项目，上级法院对下级法院实行不定期抽查或民意调查，开通网上举报专栏，准许人民群众遇到此类问题进行网上举报，发现问题及时解决，也能为司法公开、取得当事人的信任起到极大的帮助作用。

（七）诉讼费问题。关于诉讼费体制的改革，迫切需要相关法院、相关部门出具明确、具体的实施细则。笔者建议，原告在立案时预缴诉讼费，裁判结束后，案件受理费由被告负担的，原告预缴的案件受理费予以退回，限定被告在案件结束后十日内自动向法院缴纳案件受理费，如若被告逾期或未缴纳案件受理费，由审判庭填写执行申请，递交执行机构，由执行庭追缴案件受理费。

结语

从立案登记制改革施行一年来的情况看，当事人和社会各方面比较满意，取得了一定的积极效果。登记立案后出现的新问题，是改革发展中的问题，法院应以问题为导向，发现问题，解决问题，牢固树立司法为民、公正司法的责任意识，使立案登记制一如既往的得到贯彻落实，真正发挥立案登记制方便司法的功效！(4)

(1)夏敏：《“立案登记制”能否穿越现实屏障》，载于《中国审判》2007年第1期，第8页。

(2)同注(1)第9页。

(3)参见《中国审判》2007年第1期，第10页。

(4)许尚豪：《有诉必案—立案模式及立案登记制构建研究》，载于《山东社会科学》，第67页。