论文提要：2014年7月9日，最高人民法院召开专场新闻发布会，发布主题为《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（简称“四五改革纲要”），介绍了法院深化司法改革的推进情况。该纲将建立符合司法职业特点的法院人员管理制度作为重要抓手⑴，提出了“建立法官员额制”和“推进法院人员分类管理制度改革”，将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，建立以法官为中心，以服务审判为重心的分类科学、分工明确、结构合理的法院人员管理制度，将法官从繁琐的事务性和程序性工作中解脱出来，打造一支精英化的法官队伍。为了实现这一目标，必须明确法院各类人员的权利与职责，明确清晰的实现角色定位，否则分类管理只能落为空谈。

关键词：法官员额制；分类管理；职能定位明确；责任主体明确

正文全文约6908字。

以下正文：

法院是公平正义的象征，法官是法院进行司法活动的主体，随着我国司法改革制度的推进和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》、《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》等的出台，法官员额制和人员分类管理制度作为一项试点被各法院提上日程。实际上法官员额制与人员分类管理制度是相辅相成的，分类管理有利于明确各自职责，将员额制后的法官从程序性及行政性事务中解放出来，更多的精力运用于审判工作，有利于打造一支专业化、精英化法官队伍。

一、法官员额制

所谓法官员额制是指在法院现有编制内，根据审判工作量、法院所辖区域人口、经济发展水平等因素确定法官的员额，把真正符合条件的审判人员确定为法官，形成由法官、法官助理组成的新的审判运行机制，集中行使国家审判权的制度，从而保障法官队伍的公正高效。⑵可见法官员额制改革的重心在于法官及法官助理。

（一）法官员额制的提出

2002年，最高人民法院曾在《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》中提出，要“在综合考虑中国国情、审判工作量、辖区面积和人口、经济发展水平各种因素的基础上，在现有编制内，合理确定各级人民法院法官员额”。⑶根据党的十八界三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》、中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、2013年中组部和最高法院联合印发了《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》等文件，2014年7月9日，最高人员法院在济南的人民法庭会和全国高院院长座谈会期间召开会议的专场新闻发布会，主题是通报《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》，明确提出“建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线”⑷。这是各地法院探索试行法官员额制的依据。

（二）法官员额制的背景

现在社会上有这么一种说法，中国法官人数过多，且水平参差不齐，还有一些人将中国的法官与外国的法官情况进行对比。比如，日本的全国法官只有3000多人，英格兰和威尔士的法官只有1000多人，我国香港地区法官只有190人左右。⑸上海交通大学原法学院院长季卫东表示“只有当法官人数减少到现有规模的三分之一时，专业化、精英化的举措才能落实，对办案的责任追究才能有的放矢”。

实际上中国的法官人数是无法统计的，在各法院均存在具有法官资格的人可能从事行政事务，部分聘任制书记员通过司法考试后被法院任命为助理审判员，参与审理。2013年7月5日，最高人民法院党组成员、政治部主任徐家新在全国法院队伍建设工作会议上透露中国法官人数已达到19.6万人，约占全国法院总人数的58%。⑹实际上这部分人中真正在一线从事审判工作的只有约70%，即13.72万。而2013年全国法院审结一审国内民商事案件就有750多万件⑺，一审涉外商事案件5364件，再加上其他类型的案件，从人均下来的案件审理数量来看，中国法官的数量并不算多。

实行法官员额制是推进法院工作人员分类管理的前提,是提升法官职业形象、提高法官职业素质的内在要求,是现代法治的必然要求，也是法官队伍职业化建设的重要步骤和基本内容之一。法官员额制不是简单的人员编制，更重要的是人力资源的分配、分类人员如何管理及其相应的职责等众多问题，牵一发而动全身。法官员额制不是将现有的法官进行裁剪，减少法官的数量，而是在为法官配足其他辅助人员的情况下，最大程度的发挥法官的审判作用，减少法官行政及程序事务，打造一支精英化、专业化的法官队伍，而不是片面的参考人员数量。现在各地法院存在案多人少的矛盾，更多的是因为岗位分布不合理，各类人员混杂，导致职责不明确，出现问题找不到第一责任人，全部由法官负责。

上海法院的试点工作值得肯定，对各地法院的改革也有借鉴意义，但法官的员额必须根据各地法院的实际情况，不能片面的采用上海法院的33%，否则只能落入单纯的编制及体系的改革，而非切入实际的调整法院的人员配置，为法官发挥作用提供配套制度，使得司法改革违背其本意。司法人员的分类管理，是法官职业化建设的重要一步，法官员额制不仅应当按需减少法官数额，使法官成为真正的精英，更多的应当是对员额之后的人员如何分配，各自进行角色定位，最大程度实现人力资源配置，其中最重要的就是建立权责明确、定位清晰的分类管理制度。

二、建立权责明确、定位清晰的分类管理制度

作为首批试点的上海地区法院推出改革方案，其详细规定了司法人员分类标准，将法院工作人员分为法官、审判辅助人员、司法行政人员，各类人员占队伍总数的比例分别为33%、52%和15%⑻，并规定了85%的司法人员需要投入办案。上海法院推行的改革方案意在去除法官的行政化，将法官从繁琐的事务中解放出来，让法官更多的精力用在审判业务上，打造精英化法官，这就需要各类人员权责明确、定位清晰，各自在岗位内完成本职工作，承担相应的责任。“法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯”⑼，这是美国著名法学家德沃金在《法律帝国》中一句关于司法权力定位的经典名言，这意味着只有确立法官为司法审判重心的基础上，在对法院人员进行分类管理，且在各序列人员分工明确、权责分明、定位清晰的情况下，才能打造出一直高效能的法官队伍，才能保证法官员额制发挥其应有之意。

（一）法官的职能定位

《中华人民共和国法官法》第二条规定“法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员”⑽，根据该条的规定，法官应当是分布在审判业务庭并从事审判工作的人员，其主要工作就是负责案件的审理过程及案件的裁判结果。

法官的审判工作并不是仅靠自己就能完成的，需要辅助人员的配合。在传统的案件审理过程中，一直采用的是“一审一书”模式，多数法院甚至都达不到“一审一书”的条件，很多原本属于书记员职责范围内的工作都得法官完成。造成这种局面是有很多原因，其中最重要的一点就是职责划分不明确。在实际审理案件过程中，案件在庭审前都一直在审判员手里，开庭时书记员需记笔录，完成庭审后案卷交还给法官，直到案件审结录入信息才交给书记员。也就是说除了庭审记录及信息录入外的所有工作均是由法官去完成的。且审判庭缺少书记员的现象比较普遍，为了保证案件及时审理，审判人员之间互相记录保证审判任务完成的情况也屡见不鲜。这些均在无形之中增加了法官的很多工作量，其主要职能就不能体现在审理与判决上，不利于审判质量的提高。加之实践中对法官负责制的理解错误，认为是法官需要对自己的案件所有的内容负责，不仅包括审判，还得对评查出来的笔录错误及信息录入错入负责。诚然，法官是案件最大的责任人，这是不容否认的，但庭审记录及信息录入并不属于法官的职责范围，如果要求法官一味的对这些错误承担责任，就会导致法官在审理之余还得校对笔录及信息，更加大法官的工作量，久而久之不仅会使得法官不堪重负，怨声载道，还会导致本应对此承担责任的人员懈怠。现实中有部分辅助人员就认为所有的案件都应该是法官自己的，出了错误由法官负责，故而在履行本职工作时慵懒懈怠、拖沓懒散，认为事不关己，有些法官为了能及时清结案件还得去求着辅助人员履行本职工作，造成法官地位低下，本末倒置。

法官是司法审判工作的中心，也是司法审判工作的重心，其主要职责就官是审判工作，其余的程序性及事务性工作均不能影响审判工作，确保法履行审判职能的前提就是精准定位法官的职能，明确法官仅需对审判工作负责，对于审判之外的工作负有监督和指导义务，确认具体责任人，减少法官除案件审判以外的其他压力，减少其他事务的干扰，如此才能打造出一支精英化的法官队伍。如果不能明确法官的具体职能为审判，还是像以前一样将所有的事务推给法官，由法官充当第一责任人，这样的司法改革是失败的，这样推行的法官员额制只会单纯的减少法官数量，造成法官提心吊胆，压力过大，无人愿意担当，更加突出案多人少的矛盾。所以，法官员额制的前提是明确法官的职能就是审判，其余工作由其他人员负责，承担责任，法官只负责监督和指导，如此才能体现法官的核心地位，才能实现法官精英化。

（二）法官助理的职能定位

在我国，无论是人民法院组织法还是法官法，均没有法官助理的规定。法官助理，是指专职审判辅助工作的司法人员。他们在法官的督导下工作，协助法官进行法律研究，起草法律文书以及其他与案件准备和案件管理有关的工作⑾。法官助理的设立排除了法官庭前与当事人接触的机会 ,避免其庭前预断、先入为主。参考上海法院的试点成果，法官员额制后的比例为33%，这就意味着有相当一部分的现任法官需要从法官职务上退下来，成为法官助理，如何界定法官助理的职责，就成为司法改革的又一关键。最高法院在《人民法院法官助理管理办法(征求意见稿)》中将法官助理的职责具体确定如下：“法官助理在法官指导下履行下列职责：1.审查诉讼材料，提出诉讼争执要点，归纳、摘录证据；2.庭前组织交换证据；3.代表法官主持庭前调解，达成调解协议的，须经法官审核确认；4.办理承担法律援助义务的律师担任辩护人或者指定法定代理人代为诉讼的有关事宜；5.接待案件当事人、代理人、辩护人的来访和查阅案卷材料；6.依法调查、收集、核对有关证据；7.办理委托鉴定、评估、审计等事宜；8.协助法官采取诉讼保全措施；9.准备与案件审理相关的参考性资料；10.办理案件管理的有关事务；11.根据法官的授意草拟法律文书；12.完成法官交办的其他与审判业务相关的辅助性工作。”⑿根据上述规定可以看出，法官助理就是做除了审判、庭审记录、信息录入、装订归档案卷材料等以外的工作。

从法官助理的职责规定上看，法官助理的设立意在法官与当事人之间设立了一条隔离带，使得法官在庭前无法接触当事人，也并不接触案件具体材料，一切案情只能通过庭审查明，最大程度的保证程序及实体上的公平。法官既然庭前不能与当事人接触，就不能对被送达人送法法律文书，这意味着法院工作中最为重要的送达要由法官助理来承担。法院尤其是基层法院工作中较为艰难的一部分就是送达，很多案件由于原告起诉时未能准确提交被告的地址信息，也不能提交被告下落不明的证据，故法院需要花费大量的时间去找寻被告。在现实中主要是法官自己来寻找被告，这方面的工作量是很大的，占用了大多数法官的办案时间，再加上还有部分时间用来参加学习、开会等，法官用在审判上的时间其实是很少的。司法改革要求对法院人员进行分类管理，单列出法官助理序列，主要是分担法官的工作，故其在履行上述所列职能的基础上，还应当承担法官原本的送达任务。在法官进行庭审时，法官助理就可以进行送达工作。

必须明确，法律文书送达并非法官助理的职责，其仅需对送达过程中是否按照法律规定向被送达人履行相应的送达程序负责，而不需对送达不能承担责任。如穷尽法律规定的送达方式后仍未能向被送达人送达法律文书，其可将相关的情况记载入卷并向法官进行汇报，等待法官下一步指示。但属于《人民法院法官助理管理办法(征求意见稿)》列明的法官助理的职责内的事务，尤其是其单独履行职能的事项，法官助理必须成为独立的责任主体，而不能仅因其为法官的助手，而将全部责任推由法官承担。明确法官助理的职责，不仅在于明确承担责任主体，更是明确法官与法官助理之间的关系，即一方面法官助理具有独立性，法官对法官助理工作可以进行指导安排，但法官不能干涉法官助理的工作，另一方面这种独立性只是相对的，必须是存在于法官的监督与指导之下的。

（三）书记员的职能定位

根据《人民法院书记员管理办法（试行）》第五条的规定，书记员实行聘任制和合同管理，其享有国家工作人员的身份，履行书记员职责。书记员是经所在法院政治处任命，承担法庭记录、文书归档等诉讼事务性工作的人员，⒀其基本职责是承担诉讼过程中的记录工作，负责整理、装订归档案卷材料、案件相关信息录入、检查开庭时诉讼参与人的出庭情况、宣布法庭纪律，以及完成法官交办的其他事务性工作。⒁可见书记员的主要职能是庭审记录、装订案卷、信息录入，其与法官助理最大的区别在于书记员职责的行使不需要众多的法律知识的综合运用，仅是一些流程中的程序化工作。

书记员是法官主持庭审工作的重要助手，其主要工作为庭审记录，而庭审笔录是庭审活动的书面反映，是法官书写判决时的反应原被告庭审过程意见的重要依据，故而记录的质量在一定程度上可能影响法官的判决结果。目前法院对庭审笔录的监督主要表现在案卷评查过程，评查出来的案卷如果不合格会通报本案的主办人。事实上这是不对的，案卷的评查应当分清项目，如庭审笔录中出现的文字性或记录性错误应当由负责记录的书记员承担责任，而评查人员认为庭审笔录中记录的庭审过程在程序上或主持庭审中出现的错误则应当通报主办人，由主办人负责。又如，案卷装订顺序出现错误，应当由订卷人承担责任，而案卷中证据材料缺失或证据材料与判决或笔录记载不符，则应由主办人承担责任。当然，这并不是说替法官推诿责任，必须明确的一点是，法官必须是案件的第一责任人，其对案卷总体承担责任，这是毋庸置疑的，但书记员也应当对其职责内的事项承担责任，否则会造成这样的错觉，书记员做的好与坏都没有关系，导致部分书记员消极怠工，增加法官工作的负担。只有明确书记员应当承担的职责，才能更好的督促其提高业务技能，才能打造一支专业技术过硬的书记员专业团队，才能高效能的辅助审判工作的完成。

（四）司法警察的职能定位

法院司法警察是指依照法律法规可以适用法律赋予的强制手段，维护审判机关的审判、执行秩序、保障法官和其他诉讼参与人的人身和财产安全的人民警察。⒂根据《人民法院司法警察条例》第七条之规定“人民法院司法警察的职责包括1.维护审判秩序；2.对进入审判区域的人员进行安全检查；3.刑事审判中押解、看管被告人或者罪犯，传带证人、鉴定人和传递证据；4.在生效法律文书的强制执行中，配合实施执行措施，必要时依法采取强制措施；5.执行死刑；6.协助机关安全和涉诉信访应急处置工作；7.执行拘传、拘留等强制措施；8.法律、法规规定的其他职责”。⒃司法警察是维护法院正常审判秩序，保证法官及其他诉讼参与人安全的，其履行的职责比较确定，与法院其他人员职责存在的交叉面比较小，在本文中就不再赘述。

（五）司法行政人员的职能定位

司法行政人员是指人民法院中除了法官、书记员、司法警察以外，从事行政管理、后勤服务、党务工作、纪律监督等方面的各种人员。根据上海市法院的试点成果，这部分人员应当占到法院编制的15%。司法行政人员的工作主要是协助院领导组织协调政务工作，起草综合性文件，负责文秘、会议组织、新闻宣传、综合信息、司法统计、调查研究；负责院机关固定资产、行政事务、财务、基建、环境秩序的管理工作；负责本院警械、车辆、服装等专项物资装备计划、管理及分配等工作。简言之，司法行政工作主要是以事务服务为主，以政务管理为辅。⒄

司法行政服务工作是法院工作的一个重要部分，是审判执行工作的后勤保障，是不可或缺的。如果说审判工作是中心，那么司法行政工作就是审判工作的坚强后盾。司法行政人员在法院中属于比较特殊的群体，他们虽然不能直接参与到司法审判过程中，主要的工作就是服务审判，但是他们履行职责的情况与审判质量具有直接的关系，故而在司法改革中对这部分人员的职能也必须进行明确的划分，明确其工作重点是为审判服务，而不能凌驾于审判工作之上。

三、结语

法官员额制度是司法改革的重中之重，其题中之义不仅要求严格筛选法官，合理减少法官数量，使法官队伍职业化、精英化，更是要求分工精细、合理配置审判资源，使得法官、法官助理、书记员、司法警察、司法行政人员分工明确，权责清晰、定位准确，且相互衔接、相互配合，使审判流程更加科学、规范，审判运作更加有序，提高审判效率，保证司法独立，建设现代化法治国家。在这一系统中，法官无疑应当居于核心地位，司法辅助人员、司法行政人员均是为法官审判服务的，只有牢记法官处于审理的核心地位，才能保证整个法院工作围绕的司法审判展开，避免过多的行政化。公正司法不仅须有依法独立公正行使审判权的司法体制构建及其制度安排作保障，而且也须臾离不开一支高素质、过硬的法院队伍的精心锤炼和打造。⒅高效的完成司法审判工作并非法院一个单位能够完成，还需要多方面的配合，如基层组织、银行、邮政、人民陪审员等，这些机构及人员虽然不属于法院管辖，但其与司法审判工作密切相关，其是否履行职责及履行职责的情况与当事人的利益紧密相关，属于法院开展工作的配套机构，明确这些机构及人员的职责，有利于法院更好的开展工作，更利于法院员额制的改革。

⑴ 《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》。

⑵ 载云南法院网，《法官员额制度研究》，肖建宏、杨林雁，于2015年5月18日11时22分访问。

⑶ 《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》。

⑷ 《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》。

⑸ 载学法网，法官“员额制”4大认识误区详解，javascript:，于2015年5月21日16时53分访问。

⑹ 载中国新闻网，javascript:，于2015年5月21日15时26分访问。

⑺ 载人民网，javascript:，于2015年5月24日11时27分访问。

⑻ 载中国新闻网，javascript:，于2015年5月24日11时30分访问。

⑼ （［美］德沃金《法律帝国》第361页，中国大百科全书出版社1996年版。

⑽ 《中华人民共和国法官法》第二条。

⑾ 载百度百科，javascript:，于2015年5月19日20时03分访问。

⑿ 载百度百科，javascript:，于2015年5月19日21时24分访问。

⒀ 上海市高级人民法院司法体制改革试点工作实施方案。

⒁ 《人民法院书记员管理办法（试行）》第二条，2013年10月20日。

⒂ 载于考试吧，javascript:，法院人员分类管理制度初探，于2015年5月24日11时24分访问。

⒃ 《人民法院司法警察条例》，2012年10月29日。

⒄ 载日照市东港区人民法院网，http://rzdgqfy.sdcourt.gov.cn/rzdgqfy/401292/401316/1032945/index.html，司法辅助人员及司法行政人员的职责与自我定位，王志伟，2015年3月17日。

⒅ 载法律教育网，javascript:，科学的人员分类管理与法官制度改革，牛建华，2013年12月11日。