内容摘要：民事诉讼中的“送”而“不达”问题严重制约着诉讼活动的顺利展开。送达不能不仅关系到双方当事人诉讼权利和实体权利的实现，也直接影响和制约着民事裁判的质量和效率。然而民事诉讼中关于送达的立法却不尽完善，立法的缺失必将导致司法实践的无章可循、司法制度的残缺不灵。本文试图从我国司法实践中送达不能的相关数据入手，剖析民事诉讼中“送”而“不达”现象产生的直接原因，通过对送达不能直接原因的分类及分析，追寻送而不达产生的根本原因。结合其他国家的有关送达的立法规定及送达制，审视我国送达制度在立法上的不足。通过剖析现象产生的原因、横向比较他国经验，得出完善立法，细化法律规定、建立健全送达制度及其相关的复制制度，是实现民事诉讼中“一送”即“达”的有效途径。本文共分为四个部分，第一部分以邮寄送达为统计样本，对本单位今年1-5月份司法实践中送而不达的原因的统计；第二部分通过统计数据分析送达不能的直接原因，并最终剖析其根本原因；第三部分纵向比较过过民事诉讼中有关送达问题的法律规定，横向比较其他国家在送达方面的立法，得出立法残缺是致使送而不达的毒瘤；第四部分，通过对送达不能原因的逐层剖析，得出健全的法律，完善的送达制度，协调的辅助机制是治疗“送”而“不达”的良方。

（全文共6248字）

以下为正文：

一、司法实践中“送”而“不达”的原因统计

送达是贯穿诉讼进程始终的一项不可或缺的诉讼行为，是各种诉讼行为相互联系的基本方式，诉讼中送而不达十分普遍。送而不达使部分责任人恶意逃避法律责任；权利人的诉讼权利不能及时行使、实体权利不能得到及时维护；使人民法院诉讼活动无法展开，打乱正常的诉讼秩序，影响了诉讼的效率。有数据显示，某市2012年3000多件超审限案件中，有27.3%的案件是因为送达问题而超审限的，占整个超审限案件数量的四分之一多。（1）送达程序贯穿整个民事诉讼活动的始终，好的送达程序可以减轻法官的工作压力，使案件在法定期限内顺利解决，从而使权利人的权利得到有效的救济与保护，因此解决送达难的问题具有重要的实践意义。

解决人民法院诉讼文书“送”而“不达”的问题，首先要查清送达不能的原因。有人称“人民法院在案件的审理过程中，大约有40%的精力用于送达程序中”。（2）笔者从事民事审判活动近一年，深知送达程序的确占据了法官工作内容的重要不分，其中，邮寄送达又是法院送达的主要方式。本文以本院立案庭首次向被告以法院专递形式邮寄的开庭传票这一送达程序为统计样本，本院自2014年1月-5月民事收案共1034件，向被告发出专递总数合计2610件。其中送达不能退回法院的有703件，对被退回的703件专递的原因做了数据统计，原因如下：

二、“送”而“不达”的直接原因与根本原因

虽然邮寄送达，不能完全代表其他送达方式的送达效果。但是，在司法实践中，邮寄送达是最常用的送达方式。通过邮寄送达的原因数据，可以客观的反映出目前司法实践中的送达的现状。通过以上数据可以分析出，造成送达不能的原因并不复杂，具体原因可归纳为：

（一）社会的变迁，人口流动增加，按户籍登记地找不到人

随着社会的发展，经济改革的深华，外出务工、经商人员增多，加剧了人口流动的速度、扩大了人口流动的规模，造成人户分离；随着城市建设的展开，城市大范围的向农村扩展，产生了大量的拆迁户，这部分人口要么无法迁回原址，要么迁回原址后被分散到不同的楼房，被划分成不同的小区，无法实现与原住址的一一对应。因此按照户籍登记地址找人出现了困难。主要情形分为：一是被送达人是户口登记在农村的村民，外出务工或者经商，实际居住在务工或经商地（异地），与常住户口登记地址不一致，按户籍登记地址找不到本人；二是在城市空挂户，按户口登记的住址找不到被送达人；三是被送达人户口落在单位，户口登记地址是单位地址，由于被送达人已经不在该单位工作，如辞职、辞退、调动，还有的单位撤销、破产等，无法找到或者联系到被送达人。社会管理滞后，流动人口信息不完备。人员流动规模增大，但是相关的管理措施没有跟上，特别是对无固定职业人员、外出务工人员等没有建立一整套的动态信息管理制度。

（二）“经济社会，利益当先”使一部分人诚信缺失，恶意逃脱法律责任，不愿履行法定义务

当前社会出现了道德滑坡现象，并且在一定程度上愈演愈烈，进一步导致了送达难。本庭审理的案件全部为机动车交通事故责任纠纷，就是老百姓常说的“撞车案”。这么一个简单的“撞车案”，许多人往往撞了车以后对伤者不闻不问，逃之夭夭。伤者起诉到法院后，法院因为没有被告的详细信息只能向被送达人所在的村居委员会、邻居询问，而上述单位及人员一般以不知道为由拒绝向送达人员指引被送达人的具体居住位置，送达人员无法找到被送达人。送达不能，案件迟迟不能了结；二是原告出于管辖等目的，提供被告（被送达人）的地址与实际地址不一致或者地址错误，法院依据该地址不可能找到被送达人或者其同住成年家属；三是被送达人故意躲避送达，即使在家也拒绝开门，送达人员无法进入见到被送达人。上述情况均与人们的道德观念有关，责任人怕承当法律责任，不远赔偿原告损失而绞尽脑汁。而应当配合法院工作的社会团体及公民往往抱着“事不关己，高高挂起”的想法，害怕因为管“闲事儿”给自己惹麻烦。

三、“送达”立法的滞后，送达制度的残缺是“送”而“不达”的毒瘤

以上原因仅为送而不达现象发生的直接原因，然而单靠解决户籍制度、提高民众的诚信度对于解决送而不达问题终将是治标不治本。究其根本原因是我国关于送达的法律规定不完善。法律规定是进行制度建设和司法实践的法律依据，法律的缺失、疏漏或过于原则必将造成司法实践的无章可循和司法制度的顽固不灵。

（一）我国民事送达的立法缺陷

民事诉讼送达制度立法的不完善、过于原则导致了司法实践中送达制度的不健全、不灵活才是产生“送”而“不达”的毒瘤。现有的民事诉讼送达制度，是上世纪九十年代制定的， 2012年8月份新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》并没有对送达问题进行过多的修改，只是简单对直接送达做了改进，并没有作为重点进行系统修改。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》的10个条文对《民事诉讼法》规定的送达制度进行了比较详细解释，明确了对法人或其他组织适用直接送达时的签收人范围，放宽了适用留置送达必须邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场见证的条件，赋予了未被指定为代收人的诉讼代理人代收文书的义务，确认了受送达人指定代收文书的诉讼代理人为适用留置送达的对象，规范了公告送达的地点、方式、内容，创设了宣判送达方式。此外，最高人民法院出台了《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》等司法解释，以上法律规定对于解决送达难问题虽然起到了一定的作用，但当前送达难的问题依然没有得到根除，在立法缺陷上主要表现为：

1、送达主体规定不明确

通观我国《民事诉讼法》有关送达的规范，对于送达主体并无明文规定。虽然参照《民事诉讼法》和《民诉法意见》的规定（3），可以认为法院是送达的职权主体，而且实践中一向也由法院负责送达。但是法院作为机关法人，具体的送达行为只能由具体的工作人员来完成。

2、送达的地点、时间和期限规定不明确

关于送达地点，《民事诉讼法》和《民诉法意见》都没有明文规定。实践中一般是以住所地作为送达地点。而反观其他国家的民事诉讼法，都对送达地点作了细致的规定。关于送达的时间和期限，送达一节中既没有一个原则性的规定，也没有一个具体规定。法院以什么时间标准来进行送达，法官的裁量权如何制约等等问题都难以有效解决，无法满足当事人对程序的可期待性要求。

3、送达方式僵化滞后

《民事诉讼法》规定的送达方式，有些适用条件规定过高，有些期限过长，造成送而不达或严重送达迟延。而且，从司法实践中可以发现，有的送达方式是便捷、安全的，但在立法中却没有相关规定，如代理人代收、电话、传真、电子送达等，现有送达方式比较滞后。

（二）域外有关送达的相关规定

1、美国民事诉讼法的送达制度

由于美国立法和司法体制的特点，联邦法和各州的法律对送达制度都有着一些具体的规定，“《联邦民事诉讼规则》第4条规定了联邦法有关送达诉讼文件的一般规则并允许联邦法院适用州规定的送达方式。”（4）美国民事诉讼法认为送达主要是依当事人意思而为的行为。“按照英美法当事人主义的诉讼观点，他们认为诉讼是当事人私人的事情，原告向被告送达起诉状或传唤状是天经地义的。” 这与德国和我国台湾地区规定的送达是依职权的行为是相对的。有关送达的方式，美国民事诉讼法主要规定了三种送达方式。即交付送达、替代送达和推定送达。

2、英国民事诉讼法的送达制度

英国民事诉讼规则共31条规定了文书的送达。此外还有诉讼指引及《最高法院规则》的有关规定。英国民事诉讼规定了5种送达方式，主要有直接送达、密封邮寄送达、文书留置送达、文书交换和传真或其他电子通讯方式送达。除以上方式外，还规定了替代送达。关于送达主体，英国民事诉讼规则规定有法院的送达，也有当事人的送达。一般法院签发或准备的文书，由法院负责送达，法院送达时，可以自行决定送达方式。此外，当事人准备的文书也可以由法院送达，但必须履行相关的手续，如果法院无法送达的，当事人收到法院未送达的通知书的，若法院没有进一步送达有关文书的义务的，则当事人应采取措施，亲自送达。英国民事诉讼规则第6.7条规定，“根据本规则或任何诉讼指引送达的文书，推定于下列日期送达：密封邮寄送达于发出邮件的次日；文书交换的于文书交付文书交换所的次日；交付或留置送达的，交付或留置文书于送达地址的次日；传真送达的，如在营业日下午4时前传真的，为当日；或者在其他情形下，传真日的第二个营业日；其他电子通讯方式送达的，传输的次日。如果文书于营业日下午5时后送达，或者在星期六、星期天或带薪假期送达的，则文书发送的第二个营业日视为送达日。”（5）

3、法官民事诉讼送达制度

法国民事诉讼法称送达为“通知”，“是指履行‘向某人告知某项文书’的手续，例如，通知传唤状、通知判决。因为特定期间要从完成‘通知手续’起才开始计算，例如，有关出庭的期间，或者有关运用上诉途径的期间。”法国民事诉讼法规定的送达方式主要包括执达员送达、邮寄送达、直接送达、律师间送达、留置送达和检察官送达。各种不同的送达方式都有明确的适用范围和要求。法国民事诉讼法规定的送达制度突出强调了“尽可能地向本人送达，在不可能向本人送达的情况下，则采取谨慎的做法，使送达的文书能够为收件人本人所知晓。”（6）法国的民事诉讼法并不认为送达是法院依职权的行为。执达员送达和以普通形式进行的通知两种送达方式，实际确定了两种不同的送达主体，即法院和当事人。从这点上看，法国送达制度更接近于英美法系国家。此外，法国民事诉讼法对送达具体程序的规定也非常细致，既便于操作，又不会产生歧义。一方面尊重了当事人的程序权利，另一方面又不给予受法院管辖的人轻而易举地逃避诉讼的可能。

4、德国民事诉讼法的送达制度

德国民事诉讼法共有50个条款涉及到送达程序，共包括两个方面内容：一是因当事人要求的送达；二是依职权的送达。纵观德国民事诉讼法送达制度，突出强调送达是依职权的行为，同时，又规定了律师间的送达。德国民事诉讼法规定了6种送达方式：即交付送达、邮寄送达、留置送达、留置的补充送达、公告送达和委托送达。特色在于设置了留置补充送达的规定。此项规定为法院尽可能履行通知义务，并且完善法律手续提供了依据，也为有效地处理当事人拒收诉讼文书，逃避诉讼提供了解决办法。公告送达一般适用于用其他方法无法送达的，根据当事人的申请，由法院书记官进行公告送达。要求公告送达时除将应送达的书状的节本及送达通知张贴在法院布告牌上，此外还要将书状的节本在联邦公报上登载一次。

5、我国台湾地区民事诉讼法的送达制度

台湾民事诉讼法关于送达的规定有31条。第123条规定“送达除别有规定外由法院书记官依职权为之”。第124条进一步规定“送达由法院书记官交执达员或邮政机关行之，由邮政机关行送达者，以邮差为送达人”。（7）由此可见，台湾民事诉讼法认为送达是法院依职权的行为。在具体送达人的规定中，包括法院的书记官、执达员和邮政机关的投递人员。有关送达方式，主要规定了邮寄送达、执达员送达、嘱托送达、自行交付送达、寄存送达、留置送达和公告送达。台湾民事诉讼法规定的寄存送达类似于德国的留置补充送达，就是如果有不能送达的，可将送达文书寄存在送达地的自治或警察机关，并作送达通知书粘贴在应受送达人住居所、事务所、营业所门首以为送达。对适用留置送达时，遇有困难的准用寄存送达的规定。

四 、对我国民事送达制度的立法完善及制度构建的几点建议

通过对我国送达立法缺陷的审视及域外相关规定及制度的借鉴对我国民事送达制度提出如下建议：

1、明确规定送达的主体

法律的完备，是进行司法制度建设的根本保障。送达立法的完善，是送达制度的法律依据。因此应在先行民事诉讼法中首先明确送达的主体。当前全国法院业务部门均存在工作任务中，人员紧张的普遍现象。因此在立法中除了确定法院为送达主体的同时，还应考虑扩展和强化“社会送达”主体的义务。如当事人所在地的基层组织，包括派出所、居民委员会、村民委员会等机构。此外，还可以借鉴台湾地区模式，赋予邮政机构工作人员作为送达人地位，赋予邮件回执中签收的法律效力，法院专递适用留置送达，增强邮寄送达的公信力。

2、规范送达程序

在法律中明确限定各种诉讼文书送达的具体期限，对具体送达行为的时间进行灵活规定，可以对其在休息日或正常工作时间以外的时间进行送达，以保证送达的成效。规定逾期送达的法律责任。在法律中，明确规定邮寄送达代收人范围，缩短公告送达的时间，以提高送达的可能性及诉讼的效率。

3、采取新型送达方式

目前，电话、传真、计算机网络已日益普及，采用现代化送达方式也已具备一定的条件，并且《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国海事诉讼特别程序法＞若干问题的解释》、最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》、《最高人民法院关于涉外民事或商事案件司法文书送达问题若干规定》都对可以采用手机短信、传真或电子邮件等现代通讯方式送达诉讼文书进行了确认。

4、建立送达信息联动采集和确认制度

在诉讼法中明确规定公民在公安、房产、人力资源、工商管理等部门办理相关业务事项要同时签署法定住址、通讯等信息承诺书，保证自己所提供确认的信息真实有效，人民法院可以作为送达法律文书的法定信息。人民法院在无法查找相关人员的情况下可以通过调取相关信息，由相关机关出具地址确认函，作为人民法院邮寄送达地址确认依据，拒收或者退回的，依法视为送达，丰富目前实行的当事人地址确认制度。

5、增加妨害民事诉讼送达的处罚规定

现行法律没有关于妨害民事诉讼送达的处罚规定，导致拒绝签收、躲避送达、甚至暴力抗拒送达等现象的发生。建议民诉讼诉法修改时，增加妨害民事诉讼送达处罚制度，对于妨害送达的行为，以及拒不协助送达的人员、单位依法进行处罚，通过震慑创造良好的环境。

6、加快推动制定户籍法

1958年制定的《中华人民共和国户口登记条例》已经不能适应当前经济和社会发展需要，需要加快推动制定户籍法，使户籍管理制度更加完善，改变目前出现的人户分离、人口流动管理脱节等现状，改善民事诉讼送达环境。

五、结语

送达是一项贯穿民事诉讼程序始终的诉讼行为，“送”而“不达”必将制约诉讼程序的进程，最终影响案件审理的质量与效率。面对当前司法追求公正与效率的法制环境，严格送达程序，保证送达质量刻不容缓。社会变迁，人员流动频繁，人们缺乏诚信是“送”而“不达”的直接原因，那么法律的缺失、制度的残缺就是其中的根本原因。因此，要想改变送达难得问题，应该在源头上入手，建立完备的立法和具有操作性的制度，同时加强社会团体的协助义务，从而实现“一送”即“达”。

（1）安徽省宿州市中级人民法院《我市民事诉讼中送达制度的研究与完善》，载于安徽省宿州市中级人民法院网站www.suzhoufayuan.com

（2）李雪莲：《送达难的现状剖析与对策研究》，载《山东审判》.第23卷总第179期；

（3）江伟主编: 《民事诉讼法学原理》，中国人民大学出版社1999 年版；

（4）﹝日﹞谷口安平.王亚新,刘荣军译.程序的正义与诉讼(增补本).北京:中国政法大学出版社,2002年版，第11页.

（5）何其生: 《域外送达制度研究》，北京大学出版社2005年版

（6）日]谷口安平.王亚新,刘荣军译.程序的正义与诉讼(增补本).北京:中国政法大学出版社,2002年版，第11页.

（7）何其生: 《域外送达制度研究》，北京大学出版社2005年版